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　　當(dāng)前，我國(guó)正在全面邁向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，其成效如何直接決定著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)?，F(xiàn)在我們轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新經(jīng)濟(jì)有很多工作要做，如支持這個(gè)產(chǎn)業(yè)、支持那個(gè)產(chǎn)業(yè)，改變很多制度，建立一套體系。但在這個(gè)過(guò)程中從發(fā)展政策的意義來(lái)講，有沒(méi)有牛鼻子呢?我們認(rèn)為在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過(guò)程中，如果政策上不能找到一個(gè)牛鼻子的話(huà)，就會(huì)陷入眉毛胡子一把抓，甚至實(shí)際效果背道而馳。如果有，我們認(rèn)為就是要大力度地推進(jìn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。

　　一、發(fā)展階段轉(zhuǎn)換呼喚產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

　　產(chǎn)業(yè)政策為什么需要轉(zhuǎn)型?其基本出發(fā)點(diǎn)在于適應(yīng)不同發(fā)展階段下不同政策目標(biāo)的需要。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是負(fù)面作用，沒(méi)有正面效果，這當(dāng)然失之偏頗。應(yīng)該說(shuō)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)去三十多年的高速增長(zhǎng)中產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要作用，特別是在起點(diǎn)低、技術(shù)落后的情況下，降低了一大批產(chǎn)業(yè)自主學(xué)習(xí)摸索的成本和風(fēng)險(xiǎn)，迅速縮小了和發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。但現(xiàn)在時(shí)代變了，我們過(guò)去是低收入國(guó)家，現(xiàn)在正進(jìn)入中等收入國(guó)家;過(guò)去中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本路徑根本上可以概括為追趕和模仿，而現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，但促進(jìn)創(chuàng)新和促進(jìn)追趕模仿的政策手段有根本的不同。對(duì)于追趕和模仿而言，因?yàn)橛幸粋€(gè)現(xiàn)成的成功案例擺在面前，未知因素和不確定性總體上比較小，政府可以通過(guò)加強(qiáng)學(xué)習(xí)、匯聚專(zhuān)家意見(jiàn)，集中力量支持和扶植走在正確道路上的企業(yè)，從而縮短追趕過(guò)程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于創(chuàng)新而言，沒(méi)有現(xiàn)成的成功案例擺在我們面前，到底創(chuàng)新的機(jī)會(huì)在何處，往哪個(gè)方向是正確的路線(xiàn)，這些都是目前所不知道。創(chuàng)新的機(jī)會(huì)分布在市場(chǎng)各個(gè)角落，創(chuàng)新的正確方向需要不斷試錯(cuò)，通過(guò)市場(chǎng)的演化來(lái)驗(yàn)證。因此，政府在此過(guò)程中面臨著高度的信息不完全和不對(duì)稱(chēng)，政府不可能親自設(shè)定一個(gè)正確的方向和明確的預(yù)定目標(biāo)。打一個(gè)簡(jiǎn)單的比方，這就好比是組織一個(gè)團(tuán)隊(duì)跑步至既定地點(diǎn)，或者是在茫茫叢林中找東西這兩類(lèi)任務(wù)之間的區(qū)別。這兩種情況下團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)方式和手段是完全不同的。前者需要整個(gè)團(tuán)隊(duì)對(duì)前方目標(biāo)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，行進(jìn)過(guò)程中有高度的紀(jì)律性，大家在統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)行分工合作等。而后者則更需要鼓勵(lì)每個(gè)成員獨(dú)立開(kāi)展工作，增強(qiáng)探索和冒險(xiǎn)精神，鼓勵(lì)每個(gè)成員提高對(duì)尋找目標(biāo)的敏感性、對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性等。

　　二、傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的關(guān)鍵制約因素

　　在實(shí)踐中，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，已經(jīng)表現(xiàn)出來(lái)諸多負(fù)面因素。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是產(chǎn)業(yè)政策失靈現(xiàn)象經(jīng)常存在，特別是從技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新促進(jìn)的實(shí)際效果來(lái)看，產(chǎn)生了良好效果的案例比較少，負(fù)面案例比較多。在一些產(chǎn)業(yè)政策十分密集的行業(yè)，比如汽車(chē)、鋼鐵等行業(yè)產(chǎn)能增長(zhǎng)普遍較快甚至大規(guī)模出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，但從技術(shù)水平和世界前沿技術(shù)水平的差距縮小方面來(lái)看則大部分沒(méi)有達(dá)到大家預(yù)期。而在一些產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)較少的行業(yè)反而技術(shù)進(jìn)步的速度超過(guò)大家預(yù)期，比如說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)等。二是產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的“創(chuàng)租”與“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重，一些企業(yè)套取甚至騙取政府的各項(xiàng)支持資金等類(lèi)似案例頻頻發(fā)生，相關(guān)領(lǐng)域成為腐敗現(xiàn)象高發(fā)區(qū)。三是過(guò)大過(guò)全的產(chǎn)業(yè)政策體系及其實(shí)施已經(jīng)明顯干預(yù)和扭曲了微觀經(jīng)濟(jì)主體的運(yùn)行，在不少方面已經(jīng)成為形成良好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的制約因素。從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來(lái)講最根本的一點(diǎn)在于，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策從理論到執(zhí)行手段和細(xì)節(jié)與對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)在很多方面都是背道而馳的。創(chuàng)新是高度不確定性的，創(chuàng)新機(jī)會(huì)是高度分散的，對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)首要的是有一個(gè)關(guān)于創(chuàng)新的良好市場(chǎng)，使得創(chuàng)新者能夠成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝者。而深度介入市場(chǎng)運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)政策一定會(huì)扭曲創(chuàng)新市場(chǎng)的運(yùn)作，甚至使得尋租者成為市場(chǎng)勝利者，創(chuàng)新者也就失去了創(chuàng)新的積極性。

　　一個(gè)典型的案例是新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展新能源汽車(chē)，我國(guó)起步并不晚，也非常重視。大概在三十年前國(guó)家就開(kāi)始大規(guī)模支持新能源汽車(chē)的研發(fā)。到了兩三年之前，美國(guó)電動(dòng)汽車(chē)企業(yè)特斯拉突然崛起，我們才猛然發(fā)現(xiàn)，我們?nèi)匀粵](méi)有產(chǎn)生新能源汽車(chē)領(lǐng)軍企業(yè)，和美國(guó)比又明顯地落后。那為什么我們有大力度的產(chǎn)業(yè)政策，卻沒(méi)有產(chǎn)生“特斯拉”呢?傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策到底碰到了哪些問(wèn)題，為什么沒(méi)有促進(jìn)創(chuàng)新的很好產(chǎn)生呢?有幾個(gè)問(wèn)題值得重視。特斯拉的創(chuàng)立者馬斯克并非汽車(chē)界人士，為什么特斯拉沒(méi)有從汽車(chē)界內(nèi)部產(chǎn)生呢?馬斯克原來(lái)是電子支付系統(tǒng)PayPal的創(chuàng)始人，然后去做汽車(chē)而創(chuàng)立了新能源汽車(chē)的領(lǐng)軍企業(yè)。而我們推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，盯住的是國(guó)際一流企業(yè)，像通用、奔馳等，盡管進(jìn)行了大量跟蹤研究，但最新的領(lǐng)軍企業(yè)沒(méi)有在這些大企業(yè)里產(chǎn)生。特斯拉的迅速發(fā)展非常重要的創(chuàng)新在于兩個(gè)，一是生產(chǎn)汽車(chē)的組織方式，馬斯克充分借鑒硅谷以IT行業(yè)為代表的企業(yè)生產(chǎn)組織方式，主張用非傳統(tǒng)汽車(chē)企業(yè)的方式認(rèn)識(shí)和生產(chǎn)汽車(chē)，他甚至到現(xiàn)在都認(rèn)為他生產(chǎn)的不是汽車(chē)，是移動(dòng)智能終端。二是過(guò)去大家研究電動(dòng)汽車(chē)普遍認(rèn)為瓶頸在于電池不行、儲(chǔ)能不足以支撐電動(dòng)汽車(chē)的發(fā)展。馬斯克一個(gè)創(chuàng)造性的想法是，一塊電池能量不足，但多塊電池加到一起可能就可以了。他想，哪怕用手機(jī)電池，把幾千幾萬(wàn)塊電池集中起來(lái)，做一個(gè)很好的管理系統(tǒng)，讓它們產(chǎn)生足夠的能量來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。這和原來(lái)主流汽車(chē)界解決問(wèn)題的思路完全不一樣。這個(gè)故事告訴我們創(chuàng)新的重要特征，首先，它高度不確定，你不知道正確方向在哪;再者就是熊彼特所講的“創(chuàng)造性破壞”，能把創(chuàng)新做好的可能不是現(xiàn)有的成功企業(yè)，而是一個(gè)外部進(jìn)入者，現(xiàn)有成功企業(yè)往往不愿意推進(jìn)顛覆式創(chuàng)新，因?yàn)檫@可能損害現(xiàn)有的“蛋糕”，特斯拉就是一個(gè)典型的例子。

　　正是因?yàn)閯?chuàng)新具有這樣的特征，所以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策不能適應(yīng)其需要。傳統(tǒng)政策的核心特征是選擇性補(bǔ)貼，即把認(rèn)為重要的、代表方向的好企業(yè)、好產(chǎn)業(yè)挑出來(lái)，政府給予大力支持和扶植，這樣一種政策邏輯如果是針對(duì)追趕型經(jīng)濟(jì)，有一個(gè)成功標(biāo)桿豎在前面，比如向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，采用選擇性補(bǔ)貼的方法大體可以。但如果是著眼于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)時(shí)，未來(lái)在何方實(shí)現(xiàn)大家并不知道，政府同樣也不知道，專(zhuān)家也不知道，此時(shí)如果進(jìn)行選擇性補(bǔ)貼根本不知道“選什么”，如果一定要“選擇”則一旦選錯(cuò)就變成創(chuàng)新的桎梏了。比如，當(dāng)時(shí)研究電動(dòng)汽車(chē)，業(yè)界大家普遍認(rèn)為有兩種技術(shù)路線(xiàn)，一是純電動(dòng)汽車(chē)，二是混合動(dòng)力汽車(chē)。到底哪一種是正確的方向，權(quán)威專(zhuān)家各持己見(jiàn)，眾說(shuō)紛紜。從當(dāng)時(shí)的政策選擇來(lái)看，混合動(dòng)力技術(shù)路線(xiàn)甚至占據(jù)上風(fēng)。若干年之后，大家發(fā)現(xiàn)特斯拉有它完全不同的一套純電動(dòng)的技術(shù)方案，并得到市場(chǎng)認(rèn)可。這告訴我們，我們很難事先知道什么樣的技術(shù)路線(xiàn)是正確的，選擇性補(bǔ)貼的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策手段必然不可行。

　　因此激勵(lì)創(chuàng)新根本不是通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策把現(xiàn)有的成功創(chuàng)新者挑選出來(lái)加以鼓勵(lì)，而是創(chuàng)造一個(gè)市場(chǎng)能夠發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新、能夠賦予創(chuàng)新合理市場(chǎng)價(jià)格的正確機(jī)制。從近代歷史看，專(zhuān)利制度是這方面的成功案例。專(zhuān)利制度通過(guò)賦予技術(shù)創(chuàng)新者對(duì)成果享有排他性的獲取收益權(quán)利，很大程度解決了技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)問(wèn)題。那么，商業(yè)模式的創(chuàng)新怎么激勵(lì)呢?現(xiàn)有的辦法是給予股權(quán)，通過(guò)一套金融制度的安排，通過(guò)股權(quán)激勵(lì)來(lái)解決。不管哪種方式，其根本，都是通過(guò)完善市場(chǎng)讓創(chuàng)新者成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的獲勝者和獲利者。按照這個(gè)思路，我們可以從兩個(gè)維度來(lái)理解產(chǎn)業(yè)政策，如下圖所示，縱軸衡量政策對(duì)創(chuàng)新激勵(lì)的程度，橫軸衡量政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲程度，這樣可以把坐標(biāo)系分成若干區(qū)域，也即把政策分成若干不同類(lèi)型。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策大部分在左下角領(lǐng)域，因?yàn)樗枰l(fā)揮勞動(dòng)力密集的比較優(yōu)勢(shì)，政府給予大量補(bǔ)貼，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)往往是扭曲的，我們可以稱(chēng)之為追趕型產(chǎn)業(yè)政策。將來(lái)應(yīng)進(jìn)入右上角的區(qū)域，即既能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)又能促進(jìn)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)真正去激勵(lì)創(chuàng)新者。

　　三、邁向競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新政策

　　以上分析表明，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)迫切需要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策邁向競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的政策。從許多新興工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換往往帶來(lái)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)、內(nèi)容、手段和實(shí)施方式的轉(zhuǎn)型。在發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)主要是扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或者保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)，通過(guò)政策的直接干預(yù)，幫助企業(yè)利用比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)先進(jìn)國(guó)家的模仿和學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，隨著與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距逐漸縮小，技術(shù)革新逐漸失去模仿對(duì)象，自主創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。此時(shí)，發(fā)展戰(zhàn)略和政策議程也會(huì)發(fā)生變化，開(kāi)始從比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略向創(chuàng)造有利于競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境方向轉(zhuǎn)換，戰(zhàn)后日本、韓國(guó)的發(fā)展歷程都很好地印證了這一點(diǎn)。英國(guó)也有類(lèi)似經(jīng)歷，英國(guó)在20世紀(jì)六七十年代曾經(jīng)學(xué)習(xí)日本，培育大量國(guó)家隊(duì)企業(yè)，鼓勵(lì)大企業(yè)去學(xué)習(xí)美國(guó)，縮短差距。后來(lái)發(fā)現(xiàn)美國(guó)真正的創(chuàng)新引領(lǐng)者并不是已經(jīng)成功的企業(yè)，是新產(chǎn)生的像英特爾這樣不斷冒出來(lái)的新企業(yè)，是促進(jìn)創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的市場(chǎng)環(huán)境。所以20世紀(jì)八九十年代，英國(guó)又開(kāi)始廢除大量的產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)向維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策體系。那么，具體到中國(guó)而言，如何從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)邁向創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)政策呢?具體做法涵蓋甚廣，但以下幾個(gè)方面十分重要。

　　首先，從政策目標(biāo)上，應(yīng)從以產(chǎn)業(yè)扶持為主轉(zhuǎn)向維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)創(chuàng)新。也就是說(shuō)，要把維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)創(chuàng)新作為政策首要的基礎(chǔ)性目標(biāo)，用競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新政策取代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)性政策成為基礎(chǔ)性政策。這樣，打破地方保護(hù)，建設(shè)和維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一性大市場(chǎng);打破行業(yè)進(jìn)入壁壘，鼓勵(lì)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行“創(chuàng)造性破壞”;完善市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，形成以市場(chǎng)為核心的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系;改進(jìn)政府對(duì)研發(fā)的支持和管理方式，等等，這些內(nèi)容從整體上應(yīng)該大大重要于傳統(tǒng)的以產(chǎn)業(yè)扶持為主的政策措施。

　　其次，從政策手段上，應(yīng)從挑選型政策為主轉(zhuǎn)向普適型政策為主。強(qiáng)制性實(shí)施的挑選型產(chǎn)業(yè)政策弊端日漸顯現(xiàn)。過(guò)去常用的產(chǎn)業(yè)目錄指導(dǎo)政策在實(shí)際操作上常常失之主觀，且計(jì)劃趕不上變化;人們習(xí)慣的投資審批、核準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等管制政策，帶來(lái)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲，造成尋租和腐敗行為，催生生產(chǎn)能過(guò)剩，加劇市場(chǎng)波動(dòng)等，負(fù)面效果越來(lái)越突出。產(chǎn)業(yè)政策的普適性指政策在其規(guī)定時(shí)間對(duì)政策客體具有普遍適用性。因?yàn)閺墓膭?lì)創(chuàng)新而言，政策切入點(diǎn)不應(yīng)該是對(duì)象的身份特征，而應(yīng)該從創(chuàng)新鏈條上各環(huán)節(jié)外部性的大小、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的程度等方面介入。因此，應(yīng)在滿(mǎn)足機(jī)會(huì)均等和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則的基礎(chǔ)上，從挑選贏家轉(zhuǎn)向有效提供服務(wù);從正面鼓勵(lì)和補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向更重視負(fù)面清單制度，非法規(guī)禁入領(lǐng)域各市場(chǎng)主體無(wú)論大小、無(wú)論性質(zhì)一律有平等的進(jìn)入機(jī)會(huì);從更重視大企業(yè)、“國(guó)家隊(duì)”轉(zhuǎn)向更重視中小企業(yè)。

　　最后，從政策程序上，應(yīng)從行政批文方式轉(zhuǎn)向行政立法渠道。要按照“有所為，有所不為”的原則，盡快讓競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策制定主體回歸中央政府，并建議制定競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策法，不斷加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的法律規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)范，為推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策由行政批文向行政立法轉(zhuǎn)型提供必需的法制程序保障。各項(xiàng)政策的出臺(tái)都應(yīng)經(jīng)過(guò)一定的法定程序，通過(guò)政策法制化解決政出多門(mén)、消除中央地方?jīng)_突。從組織機(jī)構(gòu)上，健全競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策的決策機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的體系?？梢钥紤]在立法機(jī)關(guān)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策委員會(huì)”，承擔(dān)起對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策績(jī)效的綜合評(píng)估，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策需求的宏觀指導(dǎo)，對(duì)相關(guān)政策出臺(tái)過(guò)程的有效監(jiān)管等職能。建立競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新政策的第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)任何產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)，都要進(jìn)行對(duì)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)的影響的評(píng)估。(作者系清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所教授、博士生導(dǎo)師)