如何通過土地制度的改革來推進新型城鎮(zhèn)化，是個重大課題。這一課題已經(jīng)有人試圖“破題”。
近日，中國金融四十人論壇發(fā)布最新的課題報告——《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》(征求意見稿)(下稱報告)。報告指出新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標是提高土地利用效率，促進房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題。
嚴控指標與大量土地閑置并存
現(xiàn)行土地制度已經(jīng)造成一些嚴重問題。
報告指出，首先，當前城鎮(zhèn)建設用地使用效率下降。伴隨著城市化的過程，土地的使用應更集約，但是中國沒有表現(xiàn)出這種明顯的態(tài)勢，而且土地使用粗放程度不斷惡化。從2000年到2010年，全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平米提高到142平米，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人。
第二，農村土地閑置狀況比較嚴重。因為農村人口大量進城，再加上農業(yè)收益很低，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象。據(jù)估算，現(xiàn)在進城務工農民數(shù)量為2.3億-2.6億人，農村人口在減少，但農村建設用地的數(shù)量反而增加，因此導致大量農村居民點的閑置用地。估計目前閑置規(guī)模達到185萬-285萬公頃，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。
第三，土地財政問題突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入。審計署的調查顯示，2010年底政府性債務大概有40%左右是要靠土地收益來償還的。2010年到2012年，地方政府土地出讓金凈收入正逐步下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比為5.9%，加上土地相關稅收收入，2012年政府土地相關凈收入占財政總收入的21%，比2010年31.7%的峰值明顯下降，土地財政難以持續(xù)。
此外，報告還指出當前存在農地質量下降影響糧食安全以及由于征地拆遷而導致群體性事件頻發(fā)的諸多弊端。
改變征地方式
針對上述問題，報告提出首先需改變嚴守耕地紅線的思路。
上述報告則建議可將扣除大豆進口后的糧食進口量與國內糧食總產量的比例控制在10%以下。在此基礎上，擴大農業(yè)國際貿易與投資，一方面適度擴大糧食進口，另一方面鼓勵國內農業(yè)投資“走出去”，這將有利于緩解國內耕地、水資源緊張壓力。同時，還要設立必要的應急計劃，考慮如果國內發(fā)生大的自然災害或世界范圍內發(fā)生自然災害情況下的應對措施。
對于目前一些地方試行的土地占補平衡做法，報告建議推廣到全國，按市場原則建立土地計價交易的統(tǒng)一市場，在全國范圍內實現(xiàn)占補平衡，通過市場機制來優(yōu)化配置。
報告指出，根據(jù)2008年全國35個大中城市房地產開發(fā)成本測算數(shù)據(jù)，房地產土地和利稅成本占其總支出的比率達49.42%，因此在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產價格上漲；另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。
為此，報告提出三個改變供地方式的方案，一是改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地；二是地方政府的賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實現(xiàn)建設用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同。
清華大學教授、為上述課題提供意見的蔡繼明教授比較認同第三個方案，他認為第一個方案仍然是計劃經(jīng)濟思維，第二個方案使本來已經(jīng)不平衡的央地之間財權事權關系更加失衡。
然而，改變現(xiàn)行征地制度，掐斷地方政府的賣地收入之后，如何保證地方政府能夠履行公共服務職能的資金來源不斷流，做到斷奶的同時進補輔食？蔡繼明認為要開辟新的財源，也就是開征房產稅。
上述報告指出，在房地產稅具體設計思路上，有兩個方案。一是新老劃斷，只對新購房產征稅。此方案法律風險較低，實施阻力較小，但可能引發(fā)對利益既得者保護的質疑，也可能導致市場分割。二是對存量、增量房產統(tǒng)一征收房產稅。存量房屋有可能大量進入二級市場交易，擴大供給，有利于降房價，有利于防止市場分割，但征收存量房產的房產稅可能面臨阻力，因為購買這些房屋時房價中已包括70年產權的土地使用費。